2009年4月29日，国务院第60次常务会议审议通过了《流动人口计划生育工作条例》（以下简称《条例》），国务院总理温家宝签署第555号国务院令予以公布，自2009年10月1日起施行。为学习、宣传、贯彻、落实好《条例》，编写本宣传提纲。
一、《条例》出台的背景
经国务院批准，1991年12月26日国家计生委发布了《流动人口计划生育管理办法》，这是关于流动人口计划生育管理的第一部国务院行政法规。1998年进行修订后，再次发布 为《流动人口计划生育工作管理办法》（以下简称《办法》），至今已10年。实践证明，《办法》确立的基本原则和制度是正确的，有关规定在规范基层流动人口计划生育服务管理工作中，起到了很好的保障和促进作用。
10年来，地方流动人口计划生育立法也取得了较大进展，各地以《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《人口与计划生育法》）为依据、以《办法》为核心，制定了一系列地方法规或者政府规章。目前，全国已有29个省（区、市）在地方人口与计划生育条例中对流动人口计划生育工作做了专章或专条规定；23个省（区、市）或是制定单行地方性法规，或是出台政府规章对流动人口计划生育工作做出明确规定，初步建立了流动人口计划生育管理和服务法规体系。
随着经济社会的发展变化，流动人口从1982年的657万上升到2005年1.47亿，流动人口的结构及其生活、就业、居住亦呈现新特点，对现有的服务和管理提出了更高要求。做好流动人口服务和管理，引导人口有序流动和合理分布，关系改革发展稳定大局，关系低生育水平长期稳定。由于《办法》相关规定或欠缺，或滞后，致使流动人口服务管理措施的落实缺乏有力的法律保障，现居住地和户籍地职责不明确，区域和部门间配合协作无制度保障，制约了流动人口计划生育工作的有效开展。为切实解决流动人口计划生育管理难、服务难、维权难等问题，国务院对《办法》进行了修订。
二、《条例》颁布实施的重要意义
进入21世纪，我国面临着更为复杂的人口发展态势，统筹人口数量、素质、结构、分布，统筹人口与经济、社会、资源、环境协调发展，成为新时期人口计生工作的主要任务。未来二三十年，随着我国工业化、城镇化进程的加快，人口迁移流动将更趋活跃，流动人口服务管理日益成为影响区域发展、产业布局、生态建设、社会管理与公共服务最关键的环节之一，成为统筹解决人口问题，促进人口长期均衡发展和人的全面发展的重要任务之一。各级人口计生部门务必从全局和战略的高度，从统筹解决人口问题、推进基本公共服务均等化、引导人口有序流动、合理分布出发，充分认识《条例》颁布实施的重要意义。
（一）《条例》为新时期流动人口计划生育服务管理工作提供了法制保障
1998年，经国务院批准，国家计划生育委员会发布《流动人口计划生育工作管理办法》（以下简称《办法》），对加强流动人口计划生育工作、控制人口增长发挥了积极作用。随着形势的发展，《办法》的一些规定已不能适应新形势下流动人口计划生育工作的需要，为妥善解决基层在流动人口计划生育服务管理中面临的突出矛盾和问题，国务院对《办法》进行了修订，以《条例》形式颁布。《条例》是人口计生领域“一法三规”的主要法规之一，是指导新时期流动人口计划生育服务管理工作的重要法规，为全面提高流动人口计划生育工作水平，促进流动人口计划生育基本公共服务均等化提供了法制保障。它的颁布实施顺应了落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的客观要求，反映了基层迫切需要加强流动人口计划生育工作法制建设的呼声，标志着流动人口计划生育法制建设迈出了新的一步。
（二）《条例》为推动建立流动人口计划生育服务管理新体制奠定了法制基础
党的十七大、十七届三中全会提出，要加强流动人口服务和管理工作、推动流动人口服务和管理体制创新。《条例》从落实《人口与计划生育法》、《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（中发〔2006〕22号，以下简称中央《决定》）等精神入手，在总结提升基层行之有效的成功经验和管理制度基础上，以维权、服务为主线，以规范管理行为、明确现居住地和户籍所在地责任为核心，以落实部门职责、推进综合管理为重点，对流动人口计划生育服务管理进行了全面规定，为进一步加强和规范基层基础工作，建立完善“统筹管理、服务均等、信息共享、区域协作、双向考核”新机制和流动人口计划生育统一管理、优质服务新体制奠定了法制基础。
（三）《条例》为维护流动人口计划生育合法权益提供了法律依据
流动人口是一个规模大、变动快的群体，具有以农民工为主体、家庭化趋势明显、组织化程度低、在流入地居住工作生活时间趋于长久化等特点。据国家人口计生委统计，2008年全国流动已婚育龄妇女总量超过3000万，约占全国已婚育龄妇女总量的12％。维护流动人口计划生育合法权益，推进流动人口与现居住地的融合，实现流动人口基本公共服务均等化已成为摆在各级政府和人口计生部门面前必须抓紧解决的重要问题。《条例》按照寓管理于服务之中的总体要求，明确规定了流动人口在现居住地应享有的服务、奖励和优待，体现了新时期流动人口计划生育工作理念的转变和公平公正的原则，有利于维护流动人口计划生育和生殖健康合法权益，增强流动人口实行计划生育的自觉性。
三、《条例》的总体思路和基本原则
（一）总体思路
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照依法治国和构建社会主义和谐社会的总体要求，落实以人为本的科学发展观，寓管理于服务之中，从单纯的行政管理、防止“超生”，调整为综合管理和为流动人口履行计划生育义务提供便捷服务；运用现代信息技术手段，强化流动人口计划生育信息沟通；保障流动人口在现居住地的计划生育合法权益，实现户籍所在地和现居住地对流动人口计划生育更协调、有效的管理。
（二）基本原则
1．以人为本，服务管理并重。坚持以人的全面发展为中心，寓管理于服务之中，将依法维权、利益导向、综合服务与管理结合起来，推进基本公共服务均等化。
2．强化制度，明晰责任。强化相关部门职责和协作机制、现居住地与户籍所在地责任、流动人口计划生育的权利和义务等，为地方立法和部门规章提供依据，使《条例》所确立的基本制度，细化为可操作的制度和措施。
3．兼顾差异，推进创新。正视东中西部、城乡、大中小城市经济社会发展状况的差异，以及政府职能转变、创新社会事务管理方式的实际，整合相关部门和社会管理资源，着力推进流动人口计划生育服务管理制度创新。
四、《条例》调整和新增的主要内容
《条例》共25条，与《办法》相比总条数少了一条。
（一）调整的主要内容
1．立法宗旨、目的、依据；
2．流动人口计划生育工作原则；
3．《条例》的适用范围和办理婚育证明的对象；
4．县级以上地方人民政府和相关部门的职责；
5．现居住地和户籍所在地的工作职责和法律责任。
（二）新增的主要内容
1．流动人口实行计划生育的权利和义务；
2．流动人口办理第一个子女生育服务登记；
3．流动人口计划生育工作经费；
4．流动人口计划生育信息沟通和信息系统建设；
5．村（居）民委员会、房屋租赁中介机构、房屋出租（借）人、物业服务企业的协助义务；
6．涉及公民隐私的信息予以保密。
五、《条例》的主要内容、精神实质和特点
（一）主要内容
1．完善流动人口服务管理原则，明确户籍所在地和现居住地的职责。
明确流动人口户籍所在地和现居住地的职责，是《条例》所要解决的核心问题。《条例》进一步明确了流动人口计划生育的管理原则，明确提出：“流动人口计划生育工作由流动人口户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责，以现居住地人民政府为主，户籍所在地人民政府予以配合。”其中，“共同负责”是基础，“以现居住地人民政府为主”是核心，“户籍地人民政府予以配合”是必要补充。在完善管理原则的基础上，《条例》分别在相应的条款中规定了流动人口现居住地、户籍所在地的服务管理职责。
2．寓管理于服务之中，为流动人口履行计划生育义务提供方便。
《条例》在改进服务管理方式、强化优质服务方面，做出以下三方面规定：一是增加流动人口可在现居住地办理第一个子女生育服务登记的规定；二是规定已婚育龄妇女的避孕节育信息由现居住地和户籍所在地乡（镇）人民政府或者街道办事处负责互相通报、核实；三是缩小婚育证明的办证范围，将办证对象限定为成年育龄妇女，突出流动人口计划生育服务管理重点。
3．以人为本，明确流动人口的计划生育权利。
《条例》对流动人口在现居住地的计划生育服务和奖励优待作出明确规定。主要包括：流动人口在现居住地获得宣传教育、计划生育技术服务、晚婚晚育和计划生育手术休假，以及计划生育奖励、优待、救济等。同时，为确保流动人口计划生育权利落实到位，还在相应条款中规定了各级人民政府、职能部门、用人单位在保障流动人口权益时应履行的职责，特别提出涉及流动人口隐私的相关信息要予以保密。
4．强化流动人口计划生育信息沟通，提高服务管理的针对性和可及性。
及时全面掌握流动人口计划生育信息，是加强流动人口计划生育服务管理的前提和基础。《条例》将信息采集、沟通和管理作为一项重要内容予以明确，主要有：一是建立流动人口计划生育信息管理系统；二是强化户籍地和现居住地间流动人口计划生育信息的通报工作；三是拓宽流动人口计划生育信息收集渠道，要求房屋租赁机构、房屋出租（借）人和物业服务企业等有关组织和个人有责任和义务提供相关信息。
5．明确各级政府和相关部门的工作职责，完善综合治理工作制度。
《条例》将强化政府职责，改革完善相关部门协作制度作为一项重点内容。明确规定县级以上地方人民政府要统一领导本行政区域内流动人口计划生育工作，要通过建立健全流动人口计划生育工作协调机制，组织协调有关部门实行综合管理，落实目标管理责任制，对有关部门承担的流动人口计划生育工作进行考核、监督。同时进一步明确了相关部门在流动人口计划生育工作中的法定职责，即在纳入部门管理制度的同时，建立流动人口信息采集、通报制度。另外，还规定房屋租赁中介机构、房屋的出租（借）人和物业服务企业等有关组织和个人有义务如实向人口计生部门提供流动人口计划生育信息。
（二）精神实质和特点
加强流动人口计划生育工作，寓管理于服务之中，维护流动人口的合法权益，稳定低生育水平，既体现了《条例》的立法宗旨，也体现了《条例》的精神实质。《条例》的各项规定基本涵盖了流动人口计划生育服务管理最主要、最核心的内容，其主要内容凸显出《条例》服务大局的总体思路，责权明晰的管理原则，综合治理的工作要求，便民维权的工作理念，权利义务统一的法制要求，行政“问责”的执政要求等特点。
六、《条例》关于适用对象和婚育证明办证对象的具体规定
《中华人民共和国宪法》和《人口与计划生育法》均规定，公民有依法实行计划生育的义务和权利。因此，所有流动成年育龄人员都应当依法享有实行计划生育的有关权利，承担有关义务。根据新时期流动人口计划生育工作的总体要求和《办法》10年来的执行情况，《条例》规定：“本条例所称流动人口，是指离开户籍所在地县、市或者市辖区，以工作、生活为目的异地居住的成年育龄人员。但是，下列人员除外：(一)因出差、就医、上学、旅游、探亲、访友等事由异地居住、预期将返回户籍所在地居住的人员；（二）在直辖市、设区的市行政区域内区与区之间异地居住的人员。”
实行婚育证明管理制度，是《办法》10年来的经验总结，也是加强流动人口计划生育服务管理的主要载体。实践证明，要求流动人口办理婚育证明，一方面有助于户籍地掌握流出人口信息，另一方面为现居住地掌握流入人口情况提供客观依据。为减轻基层工作负担，《条例》将婚育证明的办证对象进行了调整，明确规定：“流动人口中的成年育龄妇女在离开户籍所在地前，应当凭本人居民身份证到户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处办理婚育证明；已婚的，办理婚育证明还应当出示结婚证。”这一规定对于保证重点人群婚育信息的有效传递，实现两地服务管理的有效衔接，保障流动人口合法权益将起到积极的促进作用。
七、《条例》关于强调信息管理与共享的具体规定
及时掌握流动人口婚姻、生育、避孕节育等信息是做好流动人口计划生育服务管理的基础和前提。流动人口计划生育服务管理既涉及户籍所在地，又涉及现居住地，既涉及人口计生部门，又涉及其他相关部门，加强信息管理、实现信息共享至关重要。《条例》在总结各级人口计生部门运用现代技术手段加强信息采集，实现流动人口服务管理信息共享等方面经验的基础上，明确规定：“建立流动人口计划生育信息管理系统，实现流动人口户籍所在地和现居住地计划生育信息共享，并与相关部门有关人口的信息管理系统实现信息共享。”这一规定也为加强部门协作，提高工作效率提供了依据。
八、明确户籍地和现居住地的职责，强化协作配合的重要性
1998年的《办法》确立了以现居住地管理为主的原则，实践证明，这一原则的提出，规范和推进了流动人口计划生育服务管理工作。10年来，各地积极采取措施落实以现居住地管理为主的原则，取得了积极进展。但是，由于《办法》对两地职责没有明确规定，致使在流动人口计划生育服务管理中相互推诿的现象普遍存在，成为服务管理难到位的主要原因。为妥善解决两地推诿问题，国家人口计生委于2003年出台了《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》，对两地职责作出了明确规定。5年多的实践表明，这一规定符合基层实际，可操作性较强，对相关法规和政策的落实起到了很好的保障作用。因此，《条例》从完善管理原则入手，根据现居住地和户籍所在地工作的不同特点，从管理、服务、维权等方面，在相关的条款中加以明确。
从基层实践和流动人口的特点看，加强两地协作配合是做好流动人口服务管理工作的基本要求。两地协作配合要在落实流入地责任，强化属地管理；落实流出地责任，加强源头管理的基础上进行。为此，《条例》在明确两地各自责任的同时，还重点就加强配合、协作的途径和载体作出明确规定。要求两地乡（镇）人民政府、街道办事处之间要建立流动人口计划生育信息通报制度，及时采集流动人口计划生育信息，运用流动人口计划生育信息管理系统核实、通报流动人口计划生育信息。因此，现居住地应将流动人口计划生育工作纳入属地的经常性工作范围，实行“属地化管理、市民化服务”。户籍地应充分发挥源头管理的优势，配合现居住地做好相应的服务管理工作。
九、流动人口现居住地的乡（镇）人民政府、街道办事处的主要工作职责
1．开展人口和计划生育宣传教育；
2．采集流入人口信息，查验婚育证明；
3．督促未办理婚育证明的成年育龄妇女补办婚育证明；
4．组织提供计划生育技术服务，保障免费技术服务项目的落实；
5．为流动人口办理第一个子女生育服务登记；
6．与流动人口户籍所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处建立流动人口计划生育信息通报制度；运用计划生育信息管理系统通报流入人口计划生育信息；
7．及时向流动人口户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处通报流动人口避孕节育情况；
8．与相关部门建立联系，及时了解掌握相关信息，落实流动人口计划生育管理和服务措施。
十、流动人口户籍所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处的主要工作职责
1．开展人口和计划生育宣传教育；
2．出具婚育证明，办理计划生育证明材料；
3．与流动人口现居住地乡（镇）人民政府、街道办事处建立流动人口计划生育信息通报制度，运用流动人口计划生育信息管理系统核实流出人口计划生育信息。
十一、县级以上人民政府的主要工作职责
1．将流动人口计划生育工作纳入本地经济社会发展规划，并提供必要保障；
2．建立健全流动人口计划生育工作协调机制，组织协调有关部门对流动人口计划生育工作实行综合管理；
3．实行目标管理责任制，对有关部门承担的流动人口计划生育工作进行考核、监督；
4．依法保障并落实流动人口计划生育服务和奖励、优待。
十二、相关部门的主要工作职责
《条例》根据《人口与计划生育法》、中央《决定》等法律、文件的有关规定，结合各地工作实际和创新经验，对相关部门的职责做出如下规定：
1．各相关部门应结合部门职责，将流动人口计划生育工作纳入相关管理制度；
2．及时向所在地同级人口和计划生育部门通报在办理相关登记和相关证照等工作中了解到的流动人口婚育证明办理情况等计划生育信息。
十三、村（居）民委员会的主要协助义务
依据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《人口与计划生育法》有关规定，《条例》对基层工作的成功经验进行总结，明确规定了村（居）民委员会的协助义务：
1．了解流动人口计划生育情况，做好流动人口婚育情况登记，通报相关信息；
2．帮助流动人口提交婚育证明，协助乡（镇）人民政府、街道办事处查验婚育证明，督促流动人口及时补办；
3．告知流动人口可享受的计划生育服务和奖励、优待和应履行的义务。
十四、房屋租赁机构、房屋出租（借）人、物业服务企业的主要协助义务
物业服务企业、房屋租赁机构作为近年来新兴的服务管理企业，对流动人口信息采集将起到越来越重要的作用。据此，《条例》依据《人口与计划生育法》的有关规定，明确提出物业服务企业、房屋租赁机构在流动人口计划生育服务工作中的协助义务是：如实向当地村（居）民委员会提供相关信息，如流动人口户籍所在地地址、现居住地址、婚育情况、联系电话等。
十五、用人单位的主要职责
根据《人口与计划生育法》的有关规定，《条例》在原《办法》的基础上，对与流动人口形成劳动关系的用人单位的职责进行了补充，明确规定，一要依法落实法律、法规和规章规定的流动人口计划生育奖励、优待；二要接受所在地乡（镇）人民政府或者街道办事处和县级以上地方人民政府人口和计划生育部门的监督、检查。
十六、流动人口实行计划生育的权利和义务
(一)流动人口实行计划生育的权利
1．免费参加有关人口与计划生育法律知识和生殖健康知识普及活动；
2．依法免费获得避孕药具，免费享受国家规定的其他基本项目的计划生育技术服务；
3．晚婚晚育或者在现居住地施行计划生育手术的，按照现居住地省、自治区、直辖市或者较大的市的规定，享受休假等；
4．实行计划生育的，按照流动人口现居住省、自治区、直辖市或者较大的市的规定，在生产经营等方面获得支持、优惠，在社会救济等方面享受优先照顾。
（二）流动人口实行计划生育的义务
1．办理、提交婚育证明；
2．自觉落实避孕节育措施；
3．接受户籍所在地和现居住地人民政府的计划生育管理，具体为如实提供信息，并按要求进行登记；参加计划生育政策法规、生殖健康、优生优育等相关培训；接受现居住地组织的免费孕检等计划生育技术服务；办理生育服务登记；缴纳社会抚养费等。
十七、流动人口计划生育便民维权措施
（一）流动人口可在现居住地办理第一个子女生育服务登记手续
《人口与计划生育法》颁布施行后，各地在修订地方人口与计划生育条例中，普遍取消了生育第一个子女的行政审批，实行免费登记制度。2003年，国家计生委部门规章《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》规定，流动人口拟在现居住地生育第一个子女可在当地办理生育登记。规定出台后，受到广大流动人口的欢迎，现已成为基层流动人口计划生育服务管理维权措施的重要内容之一。为维护流动人口的生育权利，《条例》将《办法》中育龄夫妻在现居住地生育需持户籍所在地生育证明材料，修订为育龄夫妻生育第一个子女的，可以在现居住地乡（镇）人民政府或者街道办事处办理生育服务登记。
（二）流动人口的避孕节育信息由现居住地和户籍所在地乡（镇）人民政府或者街道办事处互相通报核实
及时通报流动人口个案信息是做好服务管理工作的重要前提。按照建设服务型政府的要求，遵循最大程度地方便管理相对人的原则，《条例》取消了《办法》中由流动人口本人寄送相关信息义务的规定，明确规定通报、核实流动人口计划生育信息是两地乡（镇）人民政府或者街道办事处的主要职责。这一规定，体现了《条例》贯彻以人为本，服务管理并重的工作理念。
十八、《条例》对流动人口计划生育工作经费的具体规定
经费不足、经费安排缺乏制度保障，是长期以来基层反映较多的主要难点问题。现行的以户籍人口规模测算人口和计划生育工作经费的投入体制，与持续增长的流动人口、农民工群体严重不匹配，是导致流动人口计划生育和生殖健康需求与人口计生部门服务能力之间矛盾日益突显的重要根源。为切实解决流动人口计划生育服务管理经费保障不足的问题，《条例》按照《人口与计划生育法》、中央《决定》、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）等法律和文件精神，在第三条、第十七条第二款中明确规定：县级以上地方人民政府应提供必要的保障；流动人口计划生育工作所需经费，按照国家有关规定予以保障。即要求各级人民政府把流动人口计划生育服务管理经费纳入财政预算支出范围，建立稳定增长的经费保障机制。其经费范围主要有：技术服务、宣传教育、日常管理、信息统计和管理、考核评估等。
十九、流动人口社会抚养费的征收
鉴于相关法规、规章已对流动人口社会抚养费征收作出明确规定，《条例》未对流动人口社会抚养费征收问题作出新的规定。流动人口社会抚养费的征收主体、征收标准、征收方法等问题按照《社会抚养费征收管理办法》、《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》的有关规定执行。做好流动人口社会抚养费征收，充分沟通、协商是前提，各地在具体执行中，要严格按照有关规定，通过多种方式，加强沟通与联系，共同做好流动人口社会抚养费征收工作。
二十、加强领导，做好《条例》的贯彻落实工作
贯彻落实《条例》是实施依法治国基本方略、落实《人口与计划生育法》的要求，是全社会的共同责任。各级党委政府、人口计生部门以及有关部门，要深入领会《条例》的精神实质，充分认识《条例》颁布实施的重要意义。以学习贯彻为契机，进一步树立以人为本的工作理念，坚持依法行政，便民维权，切实做好流动人口计划生育服务管理工作。
各级人口计生部门要积极协助地方人大，做好流动人口计划生育法规的修订工作。依据国家法律规定，结合实际强化流动人口计划生育综合管理、计划生育便民服务、奖励与社会保障等方面内容。要抓紧制定完善与《条例》相配套的部门规章和地方政府规章。要严格依法行政，提高行政执法水平，规范流动人口计划生育服务和管理秩序，切实维护群众合法权益。
各级人口计生部门要按照《条例》规定，在当地党委、政府的统一领导下，进一步建立健全流动人口计划生育工作协调机制，完善目标管理责任制。各级人口计生部门要加强与相关部门的沟通协调，建立信息通报制度，促进政策衔接，推动信息共享，加快形成齐抓共管、综合治理的工作格局。要充分运用现代信息技术，在应用国家人口宏观管理与决策信息系统（PADIS）的基础上，建立完善流动人口计划生育信息管理系统；在加强户籍地与现居住地沟通的同时，推动与相关部门信息系统间的互联互通，实现信息共享。
各级人口计生部门要认真研究制订贯彻落实《条例》的工作方案，把学习宣传、贯彻落实《条例》纳入重要议事日程和重大事项的监督检查范围。要重点加强两地职责、便民维权措施等工作落实情况的督促检查，及时为符合条件的流动人口办理生育服务登记，严禁强令流动已婚育龄妇女返乡孕检。要充分发挥群众民主参与、民主管理、民主监督的作用，努力形成部门齐抓共管、群众广泛参与的流动人口计划生育工作新局面。
国家人口和计划生育委员会
二○○九年六月一日
一、《条例》出台的背景
经国务院批准，1991年12月26日国家计生委发布了《流动人口计划生育管理办法》，这是关于流动人口计划生育管理的第一部国务院行政法规。1998年进行修订后，再次发布 为《流动人口计划生育工作管理办法》（以下简称《办法》），至今已10年。实践证明，《办法》确立的基本原则和制度是正确的，有关规定在规范基层流动人口计划生育服务管理工作中，起到了很好的保障和促进作用。
10年来，地方流动人口计划生育立法也取得了较大进展，各地以《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《人口与计划生育法》）为依据、以《办法》为核心，制定了一系列地方法规或者政府规章。目前，全国已有29个省（区、市）在地方人口与计划生育条例中对流动人口计划生育工作做了专章或专条规定；23个省（区、市）或是制定单行地方性法规，或是出台政府规章对流动人口计划生育工作做出明确规定，初步建立了流动人口计划生育管理和服务法规体系。
随着经济社会的发展变化，流动人口从1982年的657万上升到2005年1.47亿，流动人口的结构及其生活、就业、居住亦呈现新特点，对现有的服务和管理提出了更高要求。做好流动人口服务和管理，引导人口有序流动和合理分布，关系改革发展稳定大局，关系低生育水平长期稳定。由于《办法》相关规定或欠缺，或滞后，致使流动人口服务管理措施的落实缺乏有力的法律保障，现居住地和户籍地职责不明确，区域和部门间配合协作无制度保障，制约了流动人口计划生育工作的有效开展。为切实解决流动人口计划生育管理难、服务难、维权难等问题，国务院对《办法》进行了修订。
二、《条例》颁布实施的重要意义
进入21世纪，我国面临着更为复杂的人口发展态势，统筹人口数量、素质、结构、分布，统筹人口与经济、社会、资源、环境协调发展，成为新时期人口计生工作的主要任务。未来二三十年，随着我国工业化、城镇化进程的加快，人口迁移流动将更趋活跃，流动人口服务管理日益成为影响区域发展、产业布局、生态建设、社会管理与公共服务最关键的环节之一，成为统筹解决人口问题，促进人口长期均衡发展和人的全面发展的重要任务之一。各级人口计生部门务必从全局和战略的高度，从统筹解决人口问题、推进基本公共服务均等化、引导人口有序流动、合理分布出发，充分认识《条例》颁布实施的重要意义。
（一）《条例》为新时期流动人口计划生育服务管理工作提供了法制保障
1998年，经国务院批准，国家计划生育委员会发布《流动人口计划生育工作管理办法》（以下简称《办法》），对加强流动人口计划生育工作、控制人口增长发挥了积极作用。随着形势的发展，《办法》的一些规定已不能适应新形势下流动人口计划生育工作的需要，为妥善解决基层在流动人口计划生育服务管理中面临的突出矛盾和问题，国务院对《办法》进行了修订，以《条例》形式颁布。《条例》是人口计生领域“一法三规”的主要法规之一，是指导新时期流动人口计划生育服务管理工作的重要法规，为全面提高流动人口计划生育工作水平，促进流动人口计划生育基本公共服务均等化提供了法制保障。它的颁布实施顺应了落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的客观要求，反映了基层迫切需要加强流动人口计划生育工作法制建设的呼声，标志着流动人口计划生育法制建设迈出了新的一步。
（二）《条例》为推动建立流动人口计划生育服务管理新体制奠定了法制基础
党的十七大、十七届三中全会提出，要加强流动人口服务和管理工作、推动流动人口服务和管理体制创新。《条例》从落实《人口与计划生育法》、《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（中发〔2006〕22号，以下简称中央《决定》）等精神入手，在总结提升基层行之有效的成功经验和管理制度基础上，以维权、服务为主线，以规范管理行为、明确现居住地和户籍所在地责任为核心，以落实部门职责、推进综合管理为重点，对流动人口计划生育服务管理进行了全面规定，为进一步加强和规范基层基础工作，建立完善“统筹管理、服务均等、信息共享、区域协作、双向考核”新机制和流动人口计划生育统一管理、优质服务新体制奠定了法制基础。
（三）《条例》为维护流动人口计划生育合法权益提供了法律依据
流动人口是一个规模大、变动快的群体，具有以农民工为主体、家庭化趋势明显、组织化程度低、在流入地居住工作生活时间趋于长久化等特点。据国家人口计生委统计，2008年全国流动已婚育龄妇女总量超过3000万，约占全国已婚育龄妇女总量的12％。维护流动人口计划生育合法权益，推进流动人口与现居住地的融合，实现流动人口基本公共服务均等化已成为摆在各级政府和人口计生部门面前必须抓紧解决的重要问题。《条例》按照寓管理于服务之中的总体要求，明确规定了流动人口在现居住地应享有的服务、奖励和优待，体现了新时期流动人口计划生育工作理念的转变和公平公正的原则，有利于维护流动人口计划生育和生殖健康合法权益，增强流动人口实行计划生育的自觉性。
三、《条例》的总体思路和基本原则
（一）总体思路
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照依法治国和构建社会主义和谐社会的总体要求，落实以人为本的科学发展观，寓管理于服务之中，从单纯的行政管理、防止“超生”，调整为综合管理和为流动人口履行计划生育义务提供便捷服务；运用现代信息技术手段，强化流动人口计划生育信息沟通；保障流动人口在现居住地的计划生育合法权益，实现户籍所在地和现居住地对流动人口计划生育更协调、有效的管理。
（二）基本原则
1．以人为本，服务管理并重。坚持以人的全面发展为中心，寓管理于服务之中，将依法维权、利益导向、综合服务与管理结合起来，推进基本公共服务均等化。
2．强化制度，明晰责任。强化相关部门职责和协作机制、现居住地与户籍所在地责任、流动人口计划生育的权利和义务等，为地方立法和部门规章提供依据，使《条例》所确立的基本制度，细化为可操作的制度和措施。
3．兼顾差异，推进创新。正视东中西部、城乡、大中小城市经济社会发展状况的差异，以及政府职能转变、创新社会事务管理方式的实际，整合相关部门和社会管理资源，着力推进流动人口计划生育服务管理制度创新。
四、《条例》调整和新增的主要内容
《条例》共25条，与《办法》相比总条数少了一条。
（一）调整的主要内容
1．立法宗旨、目的、依据；
2．流动人口计划生育工作原则；
3．《条例》的适用范围和办理婚育证明的对象；
4．县级以上地方人民政府和相关部门的职责；
5．现居住地和户籍所在地的工作职责和法律责任。
（二）新增的主要内容
1．流动人口实行计划生育的权利和义务；
2．流动人口办理第一个子女生育服务登记；
3．流动人口计划生育工作经费；
4．流动人口计划生育信息沟通和信息系统建设；
5．村（居）民委员会、房屋租赁中介机构、房屋出租（借）人、物业服务企业的协助义务；
6．涉及公民隐私的信息予以保密。
五、《条例》的主要内容、精神实质和特点
（一）主要内容
1．完善流动人口服务管理原则，明确户籍所在地和现居住地的职责。
明确流动人口户籍所在地和现居住地的职责，是《条例》所要解决的核心问题。《条例》进一步明确了流动人口计划生育的管理原则，明确提出：“流动人口计划生育工作由流动人口户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责，以现居住地人民政府为主，户籍所在地人民政府予以配合。”其中，“共同负责”是基础，“以现居住地人民政府为主”是核心，“户籍地人民政府予以配合”是必要补充。在完善管理原则的基础上，《条例》分别在相应的条款中规定了流动人口现居住地、户籍所在地的服务管理职责。
2．寓管理于服务之中，为流动人口履行计划生育义务提供方便。
《条例》在改进服务管理方式、强化优质服务方面，做出以下三方面规定：一是增加流动人口可在现居住地办理第一个子女生育服务登记的规定；二是规定已婚育龄妇女的避孕节育信息由现居住地和户籍所在地乡（镇）人民政府或者街道办事处负责互相通报、核实；三是缩小婚育证明的办证范围，将办证对象限定为成年育龄妇女，突出流动人口计划生育服务管理重点。
3．以人为本，明确流动人口的计划生育权利。
《条例》对流动人口在现居住地的计划生育服务和奖励优待作出明确规定。主要包括：流动人口在现居住地获得宣传教育、计划生育技术服务、晚婚晚育和计划生育手术休假，以及计划生育奖励、优待、救济等。同时，为确保流动人口计划生育权利落实到位，还在相应条款中规定了各级人民政府、职能部门、用人单位在保障流动人口权益时应履行的职责，特别提出涉及流动人口隐私的相关信息要予以保密。
4．强化流动人口计划生育信息沟通，提高服务管理的针对性和可及性。
及时全面掌握流动人口计划生育信息，是加强流动人口计划生育服务管理的前提和基础。《条例》将信息采集、沟通和管理作为一项重要内容予以明确，主要有：一是建立流动人口计划生育信息管理系统；二是强化户籍地和现居住地间流动人口计划生育信息的通报工作；三是拓宽流动人口计划生育信息收集渠道，要求房屋租赁机构、房屋出租（借）人和物业服务企业等有关组织和个人有责任和义务提供相关信息。
5．明确各级政府和相关部门的工作职责，完善综合治理工作制度。
《条例》将强化政府职责，改革完善相关部门协作制度作为一项重点内容。明确规定县级以上地方人民政府要统一领导本行政区域内流动人口计划生育工作，要通过建立健全流动人口计划生育工作协调机制，组织协调有关部门实行综合管理，落实目标管理责任制，对有关部门承担的流动人口计划生育工作进行考核、监督。同时进一步明确了相关部门在流动人口计划生育工作中的法定职责，即在纳入部门管理制度的同时，建立流动人口信息采集、通报制度。另外，还规定房屋租赁中介机构、房屋的出租（借）人和物业服务企业等有关组织和个人有义务如实向人口计生部门提供流动人口计划生育信息。
（二）精神实质和特点
加强流动人口计划生育工作，寓管理于服务之中，维护流动人口的合法权益，稳定低生育水平，既体现了《条例》的立法宗旨，也体现了《条例》的精神实质。《条例》的各项规定基本涵盖了流动人口计划生育服务管理最主要、最核心的内容，其主要内容凸显出《条例》服务大局的总体思路，责权明晰的管理原则，综合治理的工作要求，便民维权的工作理念，权利义务统一的法制要求，行政“问责”的执政要求等特点。
六、《条例》关于适用对象和婚育证明办证对象的具体规定
《中华人民共和国宪法》和《人口与计划生育法》均规定，公民有依法实行计划生育的义务和权利。因此，所有流动成年育龄人员都应当依法享有实行计划生育的有关权利，承担有关义务。根据新时期流动人口计划生育工作的总体要求和《办法》10年来的执行情况，《条例》规定：“本条例所称流动人口，是指离开户籍所在地县、市或者市辖区，以工作、生活为目的异地居住的成年育龄人员。但是，下列人员除外：(一)因出差、就医、上学、旅游、探亲、访友等事由异地居住、预期将返回户籍所在地居住的人员；（二）在直辖市、设区的市行政区域内区与区之间异地居住的人员。”
实行婚育证明管理制度，是《办法》10年来的经验总结，也是加强流动人口计划生育服务管理的主要载体。实践证明，要求流动人口办理婚育证明，一方面有助于户籍地掌握流出人口信息，另一方面为现居住地掌握流入人口情况提供客观依据。为减轻基层工作负担，《条例》将婚育证明的办证对象进行了调整，明确规定：“流动人口中的成年育龄妇女在离开户籍所在地前，应当凭本人居民身份证到户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处办理婚育证明；已婚的，办理婚育证明还应当出示结婚证。”这一规定对于保证重点人群婚育信息的有效传递，实现两地服务管理的有效衔接，保障流动人口合法权益将起到积极的促进作用。
七、《条例》关于强调信息管理与共享的具体规定
及时掌握流动人口婚姻、生育、避孕节育等信息是做好流动人口计划生育服务管理的基础和前提。流动人口计划生育服务管理既涉及户籍所在地，又涉及现居住地，既涉及人口计生部门，又涉及其他相关部门，加强信息管理、实现信息共享至关重要。《条例》在总结各级人口计生部门运用现代技术手段加强信息采集，实现流动人口服务管理信息共享等方面经验的基础上，明确规定：“建立流动人口计划生育信息管理系统，实现流动人口户籍所在地和现居住地计划生育信息共享，并与相关部门有关人口的信息管理系统实现信息共享。”这一规定也为加强部门协作，提高工作效率提供了依据。
八、明确户籍地和现居住地的职责，强化协作配合的重要性
1998年的《办法》确立了以现居住地管理为主的原则，实践证明，这一原则的提出，规范和推进了流动人口计划生育服务管理工作。10年来，各地积极采取措施落实以现居住地管理为主的原则，取得了积极进展。但是，由于《办法》对两地职责没有明确规定，致使在流动人口计划生育服务管理中相互推诿的现象普遍存在，成为服务管理难到位的主要原因。为妥善解决两地推诿问题，国家人口计生委于2003年出台了《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》，对两地职责作出了明确规定。5年多的实践表明，这一规定符合基层实际，可操作性较强，对相关法规和政策的落实起到了很好的保障作用。因此，《条例》从完善管理原则入手，根据现居住地和户籍所在地工作的不同特点，从管理、服务、维权等方面，在相关的条款中加以明确。
从基层实践和流动人口的特点看，加强两地协作配合是做好流动人口服务管理工作的基本要求。两地协作配合要在落实流入地责任，强化属地管理；落实流出地责任，加强源头管理的基础上进行。为此，《条例》在明确两地各自责任的同时，还重点就加强配合、协作的途径和载体作出明确规定。要求两地乡（镇）人民政府、街道办事处之间要建立流动人口计划生育信息通报制度，及时采集流动人口计划生育信息，运用流动人口计划生育信息管理系统核实、通报流动人口计划生育信息。因此，现居住地应将流动人口计划生育工作纳入属地的经常性工作范围，实行“属地化管理、市民化服务”。户籍地应充分发挥源头管理的优势，配合现居住地做好相应的服务管理工作。
九、流动人口现居住地的乡（镇）人民政府、街道办事处的主要工作职责
1．开展人口和计划生育宣传教育；
2．采集流入人口信息，查验婚育证明；
3．督促未办理婚育证明的成年育龄妇女补办婚育证明；
4．组织提供计划生育技术服务，保障免费技术服务项目的落实；
5．为流动人口办理第一个子女生育服务登记；
6．与流动人口户籍所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处建立流动人口计划生育信息通报制度；运用计划生育信息管理系统通报流入人口计划生育信息；
7．及时向流动人口户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处通报流动人口避孕节育情况；
8．与相关部门建立联系，及时了解掌握相关信息，落实流动人口计划生育管理和服务措施。
十、流动人口户籍所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处的主要工作职责
1．开展人口和计划生育宣传教育；
2．出具婚育证明，办理计划生育证明材料；
3．与流动人口现居住地乡（镇）人民政府、街道办事处建立流动人口计划生育信息通报制度，运用流动人口计划生育信息管理系统核实流出人口计划生育信息。
十一、县级以上人民政府的主要工作职责
1．将流动人口计划生育工作纳入本地经济社会发展规划，并提供必要保障；
2．建立健全流动人口计划生育工作协调机制，组织协调有关部门对流动人口计划生育工作实行综合管理；
3．实行目标管理责任制，对有关部门承担的流动人口计划生育工作进行考核、监督；
4．依法保障并落实流动人口计划生育服务和奖励、优待。
十二、相关部门的主要工作职责
《条例》根据《人口与计划生育法》、中央《决定》等法律、文件的有关规定，结合各地工作实际和创新经验，对相关部门的职责做出如下规定：
1．各相关部门应结合部门职责，将流动人口计划生育工作纳入相关管理制度；
2．及时向所在地同级人口和计划生育部门通报在办理相关登记和相关证照等工作中了解到的流动人口婚育证明办理情况等计划生育信息。
十三、村（居）民委员会的主要协助义务
依据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《人口与计划生育法》有关规定，《条例》对基层工作的成功经验进行总结，明确规定了村（居）民委员会的协助义务：
1．了解流动人口计划生育情况，做好流动人口婚育情况登记，通报相关信息；
2．帮助流动人口提交婚育证明，协助乡（镇）人民政府、街道办事处查验婚育证明，督促流动人口及时补办；
3．告知流动人口可享受的计划生育服务和奖励、优待和应履行的义务。
十四、房屋租赁机构、房屋出租（借）人、物业服务企业的主要协助义务
物业服务企业、房屋租赁机构作为近年来新兴的服务管理企业，对流动人口信息采集将起到越来越重要的作用。据此，《条例》依据《人口与计划生育法》的有关规定，明确提出物业服务企业、房屋租赁机构在流动人口计划生育服务工作中的协助义务是：如实向当地村（居）民委员会提供相关信息，如流动人口户籍所在地地址、现居住地址、婚育情况、联系电话等。
十五、用人单位的主要职责
根据《人口与计划生育法》的有关规定，《条例》在原《办法》的基础上，对与流动人口形成劳动关系的用人单位的职责进行了补充，明确规定，一要依法落实法律、法规和规章规定的流动人口计划生育奖励、优待；二要接受所在地乡（镇）人民政府或者街道办事处和县级以上地方人民政府人口和计划生育部门的监督、检查。
十六、流动人口实行计划生育的权利和义务
(一)流动人口实行计划生育的权利
1．免费参加有关人口与计划生育法律知识和生殖健康知识普及活动；
2．依法免费获得避孕药具，免费享受国家规定的其他基本项目的计划生育技术服务；
3．晚婚晚育或者在现居住地施行计划生育手术的，按照现居住地省、自治区、直辖市或者较大的市的规定，享受休假等；
4．实行计划生育的，按照流动人口现居住省、自治区、直辖市或者较大的市的规定，在生产经营等方面获得支持、优惠，在社会救济等方面享受优先照顾。
（二）流动人口实行计划生育的义务
1．办理、提交婚育证明；
2．自觉落实避孕节育措施；
3．接受户籍所在地和现居住地人民政府的计划生育管理，具体为如实提供信息，并按要求进行登记；参加计划生育政策法规、生殖健康、优生优育等相关培训；接受现居住地组织的免费孕检等计划生育技术服务；办理生育服务登记；缴纳社会抚养费等。
十七、流动人口计划生育便民维权措施
（一）流动人口可在现居住地办理第一个子女生育服务登记手续
《人口与计划生育法》颁布施行后，各地在修订地方人口与计划生育条例中，普遍取消了生育第一个子女的行政审批，实行免费登记制度。2003年，国家计生委部门规章《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》规定，流动人口拟在现居住地生育第一个子女可在当地办理生育登记。规定出台后，受到广大流动人口的欢迎，现已成为基层流动人口计划生育服务管理维权措施的重要内容之一。为维护流动人口的生育权利，《条例》将《办法》中育龄夫妻在现居住地生育需持户籍所在地生育证明材料，修订为育龄夫妻生育第一个子女的，可以在现居住地乡（镇）人民政府或者街道办事处办理生育服务登记。
（二）流动人口的避孕节育信息由现居住地和户籍所在地乡（镇）人民政府或者街道办事处互相通报核实
及时通报流动人口个案信息是做好服务管理工作的重要前提。按照建设服务型政府的要求，遵循最大程度地方便管理相对人的原则，《条例》取消了《办法》中由流动人口本人寄送相关信息义务的规定，明确规定通报、核实流动人口计划生育信息是两地乡（镇）人民政府或者街道办事处的主要职责。这一规定，体现了《条例》贯彻以人为本，服务管理并重的工作理念。
十八、《条例》对流动人口计划生育工作经费的具体规定
经费不足、经费安排缺乏制度保障，是长期以来基层反映较多的主要难点问题。现行的以户籍人口规模测算人口和计划生育工作经费的投入体制，与持续增长的流动人口、农民工群体严重不匹配，是导致流动人口计划生育和生殖健康需求与人口计生部门服务能力之间矛盾日益突显的重要根源。为切实解决流动人口计划生育服务管理经费保障不足的问题，《条例》按照《人口与计划生育法》、中央《决定》、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）等法律和文件精神，在第三条、第十七条第二款中明确规定：县级以上地方人民政府应提供必要的保障；流动人口计划生育工作所需经费，按照国家有关规定予以保障。即要求各级人民政府把流动人口计划生育服务管理经费纳入财政预算支出范围，建立稳定增长的经费保障机制。其经费范围主要有：技术服务、宣传教育、日常管理、信息统计和管理、考核评估等。
十九、流动人口社会抚养费的征收
鉴于相关法规、规章已对流动人口社会抚养费征收作出明确规定，《条例》未对流动人口社会抚养费征收问题作出新的规定。流动人口社会抚养费的征收主体、征收标准、征收方法等问题按照《社会抚养费征收管理办法》、《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》的有关规定执行。做好流动人口社会抚养费征收，充分沟通、协商是前提，各地在具体执行中，要严格按照有关规定，通过多种方式，加强沟通与联系，共同做好流动人口社会抚养费征收工作。
二十、加强领导，做好《条例》的贯彻落实工作
贯彻落实《条例》是实施依法治国基本方略、落实《人口与计划生育法》的要求，是全社会的共同责任。各级党委政府、人口计生部门以及有关部门，要深入领会《条例》的精神实质，充分认识《条例》颁布实施的重要意义。以学习贯彻为契机，进一步树立以人为本的工作理念，坚持依法行政，便民维权，切实做好流动人口计划生育服务管理工作。
各级人口计生部门要积极协助地方人大，做好流动人口计划生育法规的修订工作。依据国家法律规定，结合实际强化流动人口计划生育综合管理、计划生育便民服务、奖励与社会保障等方面内容。要抓紧制定完善与《条例》相配套的部门规章和地方政府规章。要严格依法行政，提高行政执法水平，规范流动人口计划生育服务和管理秩序，切实维护群众合法权益。
各级人口计生部门要按照《条例》规定，在当地党委、政府的统一领导下，进一步建立健全流动人口计划生育工作协调机制，完善目标管理责任制。各级人口计生部门要加强与相关部门的沟通协调，建立信息通报制度，促进政策衔接，推动信息共享，加快形成齐抓共管、综合治理的工作格局。要充分运用现代信息技术，在应用国家人口宏观管理与决策信息系统（PADIS）的基础上，建立完善流动人口计划生育信息管理系统；在加强户籍地与现居住地沟通的同时，推动与相关部门信息系统间的互联互通，实现信息共享。
各级人口计生部门要认真研究制订贯彻落实《条例》的工作方案，把学习宣传、贯彻落实《条例》纳入重要议事日程和重大事项的监督检查范围。要重点加强两地职责、便民维权措施等工作落实情况的督促检查，及时为符合条件的流动人口办理生育服务登记，严禁强令流动已婚育龄妇女返乡孕检。要充分发挥群众民主参与、民主管理、民主监督的作用，努力形成部门齐抓共管、群众广泛参与的流动人口计划生育工作新局面。
国家人口和计划生育委员会
二○○九年六月一日
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